二是该法对于法院内部权力配置的规定落后于审判管理的改革实践。

( 二) 从集中走向民主民主集中制，宪法学界一直存在各种认识。继1989 年《行政诉讼法》后出台的《国家赔偿法》充分说明了这个问题。

早在20 世纪50 年代，政务院和内务部就先后制定了《社会团体登记暂行办法》以及《社会团体登记暂行办法实施细则》，1988年《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》出台，初步奠定了中国社会团体管理的双重管理体制。因此，除有关刑事、民事和国家机构方面的法律以外的法律议案，都是由国务院及其部门起草。二、国家机构纵向之维30 年来，中央和地方的关系经历了一个复杂的调整过程，至今尚未结束。例如全国人大的职权是固有的还是来自于宪法授权？ 国务院的职权全部是来自权力机关的授权还是部分固有、部分授权？ 授权的权限、原则和程序是什么？ 这些问题至今也无定论。2010 年《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》( 国办发［2010］ 8 号) 决定整顿和清理各种驻京办，但从中也凸显了地方国家机构生存的困窘。

进入21 世纪以后，随着国内外社会环境的变化，逐渐放宽了对社会组织的限制。但是从修宪当时来看，象征意义更加明显，章节的调整主要来自文革的惨痛经历。以法国为例，历史上实行中央集权制，行政权力强大。

截至2009 年底，全国依法登记的社会组织43. 1 万个，其中社会团体23. 87 万个，民办非企业单位19. 04 万个，基金会1843 个。与此同时，全国人大及其常委会的立法能力也在逐步增强，通过制定各个部门法中的支架法律，从而压缩了国务院及其部门的立法空间。这一转变实则顺应了国家尊重和保障人权的历史进程。因而有学者大声疾呼，应该实现从公检法到法检公的转变。

国家机构相对于公民权利除具有工具价值外，也有自身的独立价值。我们可以从两个方面来看当时的这个情况。

这些决定重在打击犯罪，严重忽视了刑事被告人的权利。从治安到管理，不只是两个字的变化，汪玉凯教授认为，中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管理工作，体现了中央对社会管理的高度重视。( 2) 较大的市是宪法上一个独特的词汇，而批准权限又由国务院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出机制。从1979 年彭真同志提出对六类案件依法从重从快打击，到1983 年严打政策的形式，短短4 年时间，全国人大及其常委会通过了一系列决定，如1981 年《全国人民代表大会常务委员会关于死刑案件核准问题的决定》、1983 年《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。

这一时期，国家对社会组织采取较为严格的管理，例如从1997 年4 月到2000 年12月，中国社团经历了第三次大规模的清理整顿。在1958 年宪法创制之时，在保证总统权力的同时，也采用副署等形式限制总统权力。登记管理机关力量不足，与社会组织发展不匹配等方面。但肯定行政主体的合理性，将之引入政治实践，目前还很难实现。

从1988 年到2009 年，我国社会组织数量增长了近100 倍( 1988 年我国仅有社会团体4446 个) ，近10 年以每年10%左右的速度递增。国家职能表现为政治职能和公共服务职能。

30 年来的实践表明，国家机构之间不仅要分工合作，更要加强制约，而这是通过一点一滴的制度演变而来的。八二宪法既规定国家机构实行民主集中制的原则，又规定行政机关实行首长负责制。

可是30年来的实践表明，首长负责制容易导致权力过分集中，滋生腐败。行政责任制明确了执法依据和执法权限，架构了责任考评体系，初步解决了行政机关职责不清的问题，但是却没有在根本上解决行政首长权力过大的问题。今天，社会改革，政治改革的重要性越来越明显，但是盲目冒进切不可行。正如罗豪才先生所说： 过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官制度传统。2004 年开始酝酿，2006 年通过的《广东省行业协会条例》是全国第一部对行业协会法律关系进行调整的地方性法规，突出了三个方面的创新： 一是完善了《社会团体登记管理条例》规定的双重管理体制。( 二) 从行政调整到法律调控从联邦制国家的经验来看，采用司法手段调整纵向国家机构关系是主要的方式。

而一旦社会组织获得了类似于行政机关的权利，国家机构与社会组织的关系不能再简单地划为管理者与被管理者了，二者处于相互依存之中。30 年来，公民权利本位的宪政价值逐步确立，权利话语取代义务话语成为了各个层面的共识。

另外，全国人大及其常委会在20 世纪80年代通过的两个授权决定： 《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》( 1984 年9 月18 日) 和《授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》( 1985 年4 月10 日) ，让渡了大量的立法事项，赋予了国务院在经济立法方面的广泛权力。王向明教授当时的一篇论文深刻地揭示了这一倾向，文章列出了限制的各种理由，即使到现在，当要限制结社自由时，也不外乎举出这些理由。

( 二) 从集中走向民主民主集中制，宪法学界一直存在各种认识。2012 年《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》( 粤发［2012］ 7 号) 、《政府向社会组织购买服务暂行办法》( 粤府办［2012］ 48 号) 、《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》( 粤民民［2012］ 135号) 又相继印发。

综合治理政策及中央综治委机构设置的变化，反映了国家职能重心的变迁。中央国家机构与地方国家机构的关系作为央地关系的横断面，清晰地反映了其间的各种变化。2009 年4 月，国务院公布了《国家人权行动计划( 2009—2010年) 》，2011 年7 月， 《国家人权行动计划( 2009—2010 年) 评估报告》发布。截止到1998 年3 月八届全国人大任期结束前，除宪法及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233 件、有关法律问题的决定94 件。

一种有益的思路是，找准着力点，理出改革的先后顺序，查清各自的关键要素，使各项要素齐头并进。在我国216 个( 国家级经济技术开发区128 个和国家级高新技术开发区88 个) 国家级开发区中，已经建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的10%。

于是民主集中制与首长负责制之间的关系也出现了诸多争议。随着双重管理体制的改变，社会组织结构的优化，政府购买社会组织服务的具体化，社会组织与国家机构相互依存的关系更加突出了。

民主决策的行政机制显然是要打破首长负责制的独断局面。在现有的制度框架下，人民法院制约人大及其常委会很难，主动接受对方的监督却是生存之策，例如《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》( 法发［1998］ 26 号) 、《最高人民法院关于加强与人大代表联络工作的决定》、《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》( 法发［2000］ 第32 号) 等文件显示了人民法院接受监督的诚心。

遗憾的是，虽然《宪法》和《立法法》、《监督法》等多部法律规定了人大及其常委会对法规规章的备案审查，但实践中这项制度却并未发挥实效。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压到1568 个，规划面积减到9949 平方公里，压缩的比例分别达到了77. 2%和74. 2%。作为社会治安综合治理的一部分， 严打政策也逐步推广开来。摘要： 在八二宪法中，国家机构的条文比重较大。

2006 年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从和谐社会建设的高度，在社会治安综合治理中增加了实施宽严相济的刑事司法政策的内容，再一次调整了治理方针。全国清理整顿之前，各类开发区有6866 个，规划面积3. 86 万平方公里。

( 一) 从中央授权到合理分权《宪法》第三条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。例如全国人大的职权是固有的还是来自于宪法授权？ 国务院的职权全部是来自权力机关的授权还是部分固有、部分授权？ 授权的权限、原则和程序是什么？ 这些问题至今也无定论。

2004 年宪法修正案将国家尊重和保障人权写进了宪法，宪法学界多将之比肩为《德国基本法》中的人性尊严条款，虽然有过度解释之嫌，但是人权入宪，确为党执政观念的重大更新。和其他省份一样，广东省启动社会组织的管理也经历了由慢到快的增量发展过程。